Por Patricio Zambrano-Barragán - Esta columna fue originalmente publicada en el blog Urbe & Orbe (@BID_URBANO) del Banco Interamericano de Desarrollo BID
En 2010 dos terremotos de gran magnitud sucedieron en la región de América Latina. Haití, enero del 2010: magnitud 7.0, 1,3 millones de desplazados y 316.000 muertes. Chile, febrero del 2010: magnitud 8.8, 800.000 desplazados y más de 500 muertes. La respuesta a ambos fenómenos merece analizarse para elaborar nuevas propuestas de urbanismo después del terremoto en otros países de nuestra región.
Mucho se ha discutido desde entonces sobre las diferencias entre estos dos países – Haití el más pobre en nuestro hemisferio y Chile el de mayor producto interno bruto per cápita– y sobre cómo Chile minimizó impactos y mostró mayor resiliencia frente al terremoto, frente a Haití. Este país depende aún de donaciones y de transferencias de migrantes para mantener su economía a flote y además carece todavía de códigos de construcción y acceso a materiales apropiados; por lo que los retos que suponen su reconstrucción aún siguen siendo enormes.
No obstante, Haití ha dejado valiosas lecciones durante los últimos seis años de experiencia de reconstrucción, especialmente para la planificación urbana y la recuperación de ciudades. Para esta nota, conversé con colegas que han liderado iniciativas de reconstrucción y urbanismo post-terremoto en Puerto Príncipe (y que han sido importantes aliados en el trabajo del BID en el norte de Haití en los últimos años): Odnell David, Director de la Autoridad Haitiana para la Vivienda y Predios Públicos (UCLBP); Adriana Navarro-Sertich, ex asesora en temas de urbanismo y vivienda para UNOPS; Jorge Maguiña, experto en vivienda que trabajó junto a Hábitat para la Humanidad; y Ann Lee y Jerome Lebleu, anteriormente del equipo de Global Communities y ahora parte de J/P HRO.
De la reconstrucción de viviendas a la construcción de barrios y ciudades (o, el reto de la escala de intervención)
En este punto coinciden todos. Si bien después de un desastre natural las necesidades más palpables se registran a nivel de cada hogar y cada casa, la escala de intervención debe ser mayor, manteniendo una visión de barrio y de ciudad. Es fundamental enmarcar programas de respuesta—desde acciones de limpieza de escombros hasta la canalización de fondos para la auto-construcción—conocida también como la producción social del hábitat—con una visión de planificación de largo plazo (utilizando incluso figuras como Planes Maestros de Reconstrucción). Como afirma Odnell David, el trabajo en de recuperación en zonas afectadas, especialmente aquellas consideradas como informales, debe considerar las necesidades de infraestructura básica, equipamientos, regularización del suelo, espacios públicos y condiciones de vulnerabilidad ambiental o climática. En Haití, estos son elementos que muchas veces fueron ignorados o postergados, y como resultado, se perdió la oportunidad de mejorar las condiciones de vida de las personas y de crear un hábitat más inclusivo y resiliente.
Trabajar a una escala barrial y de ciudad implica, por un lado, construir sobre la institucionalidad de planificación existente—es decir, evaluar la existencia de instrumentos de planificación de gobiernos locales, o bien apoyar a la re-institucionalización de entidades locales capaces de incidir sobre dicha planificación. Por otro lado, significa también aplicar procesos de participación social y permitir que la calidad de vida de las personas mejoren. Como señalan varios de los colegas de Haití, esto implica un compromiso mucho más cercano y de largo plazo con comunidades afectadas del que muchos actores anticipan. Sin embargo, es así que se puede invertir la narrativa post-desastre, ya que, si bien un terremoto puede afectar principalmente a comunidades pobres, procesos de participación social permiten que ellas pasen de ser ‘beneficiarias’ o ‘damnificadas’ a agentes activos en la recuperación de ciudades. Finalmente, al entretejer soluciones de vivienda, con mejoramiento del hábitat a nivel barrial, con intervenciones a escala de ciudad, es posible canalizar inversión en barrios y zonas estratégicas en el largo plazo.
Evaluar la necesidad de vivienda y de campamentos temporales
Además de tratar de restaurar servicios básicos—agua, electricidad, saneamiento—de modo inmediato, un primer foco de trabajo es la provisión de albergue para los damnificados y desplazados. Esta tarea ha catalizado importantes innovaciones en el diseño y construcción de albergues temporales. Sin embargo, la experiencia en Haití demuestra que mientras más grave es el impacto y mayor la demanda de albergue, la construcción de nuevas casas no constituye la solución más efectiva (a pesar de ser la más visible, y por ende, preferible en un contexto donde es importante mostrar ‘resultados’).
Como afirma Jerome Lebleu, construir nueva vivienda adecuada desde el estado o agencias de cooperación es muchísimo más costoso y largo que trabajar para reactivar el mercado inmobiliario y de vivienda existente. Jorge Maguiña señala que, en un contexto post-terremoto, los costos de construcción pueden ser altos, el mercado de suelo es rígido, la inversión privada contraída y la infraestructura básica limitada, por lo cual la mejor solución de albergue no puede ser simplemente “más vivienda”, y menos aún que todos se conviertan en propietarios. En vista de la posible dificultad de construir nueva vivienda para cada hogar damnificado, resulta más eficiente estimular el arriendo en el mediano y largo plazo, y, paralelamente, también es clave apoyar procesos de auto-construcción adecuada a través de la entrega de vouchers para la compra de materiales, de capacitación sobre buenas prácticas de construcción, de programas de acceso al suelo, etc.
Asimismo, el desarrollo de campamentos temporales se da usualmente en campos abiertos que, en el caso de Haití, a menudo se encontraban alejados de zonas urbanas consolidadas. Estos desarrollos deben realizarse con mucha cautela y sólo en casos estrictamente necesarios, ya que, debido a su localización, fácilmente pueden convertirse en asentamientos precarios permanentes, carentes de servicios de infraestructura básica y alejados de los centros de empleo.
Reconocer la diversidad de formas de tenencia de la tierra
Los desastres naturales afectan especialmente a comunidades pobres, las cuales no solamente suelen vivir en edificaciones que no cumplen con normas de construcción, sino que además acostumbran arrendar vivienda, o bien ocupan el suelo de modo informal. En el caso de familias que arriendan—haciendo eco del punto 2—es importante contar con programas de apoyo para facilitar su retorno a hogares formales en el mediano y largo plazo, que incluyan vouchers/bonos o transferencias de efectivo para el arriendo.
Con respecto a zonas informales/extralegales, si bien puede ser comparativamente más fácil trabajar con familias capaces de comprobar la propiedad legal, esto puede excluir a comunidades históricamente más vulnerables. Según Anne, “apoyarse en esquemas de iure (reconocido por la ley vigente) de tenencia puede ser menos efectivo que el uso de métodos participativos en zonas informales—siempre y cuando sean inclusivos y bien gestionados.” Jorge Maguiña concuerda y añade que cualquier esquema creado en un contexto post-desastre, debe ser flexible pero apoyarse en la normativa existente. Adriana Navarro-Sertich agrega que, a medida que las acciones de respuesta inmediata se transforman en respuestas de mediano y largo plazo, el reto es hallar oportunidades para regularizar el territorio en zonas habitables, así como facilitar el acceso a suelo en casos donde los asentamientos originales se hayan ubicado en zonas vulnerables, para poder empezar con la construcción de ciudades más inclusivas.
Educar a los medios desde el urbanismo
A seis años del terremoto en Puerto Príncipe, se puede reconocer que muchos colegas planificadores y urbanistas debieron asumir no solamente un rol técnico, sino también mediático-político. Si bien altos niveles de cobertura y escrutinio en prensa—como fue y es el caso de Haití—facilitan la rendición de cuentas, también pueden ser contraproducentes al forzar una visión de respuesta cortoplacista. as acciones de respuesta deben ser inmediatas (como dice Anne Lee, “la fase de respuesta durante la cual se pueden salvar vidas es muy, pero muy corta”), pero hay que considerar que las tareas de recuperación toman tiempo, mucho más del que varios actores están dispuestos a tolerar. Desde el urbanismo, debemos promover una verdadera coordinación entre los agentes de la reconstrucción—sociedad civil, autoridades gubernamentales nacionales y locales, donantes, etc.—no solo para mejorar las intervenciones en el hábitat, sino también para crear un compromiso verdaderamente permanente con la construcción de ciudades inclusivas y resilientes.
Se debe evaluar la aplicabilidad y la adaptabilidad de estas lecciones al contexto ecuatoriano. Sin embargo, existe un principio relevante para todo contexto post-desastre: la reconstrucción y recuperación deben medirse no en términos de cuántos bienes o dólares se han entregado, sino siempre a través del impacto que cada acción tiene sobre la calidad de vida de los ciudadanos.
